Ludzie i tak zrobią swoje
Maciej Machajski   
poniedziałek, 13 lipca 2009

Prof. Hans-Dieter Klingemann, politolog, autor tezy, że instytucje znaczą mniej, niż nam się wydaje

Jacek Żakowski: – Zszokował pan słuchaczy tezą „Institutions matter. Not much” – czyli „Instytucje mają znaczenie. Ale niewielkie”. Co pan chciał przez to powiedzieć?

Hans-Dieter Klingemann: – Problem polega na tym, że w latach dziewięćdziesiątych dominującą pozycję zdobyło w politologii podejście neoinstytucjonalne. Wiele osób zaczęło się łudzić, że w demokracjach formalne instytucje mogą zasadniczo zmieniać jakość polityki.

A nie mogą?

Mogą tylko o tyle, o ile są zgodne z tym, w co ludzie naprawdę wierzą. Nie wystarczy na przykład mieć dobrą konstytucję, żeby mieć dobrą demokrację i skuteczną władzę. Można mieć bardzo dobre demokratyczne prawo i faktycznie autorytarny albo zupełnie niesprawny system polityczny. CSES zajęło się sprawdzeniem prawdziwości tezy, że za złą jakość demokracji odpowiadają złe ordynacje wyborcze i że wobec tego zmieniając ordynacje można istotnie poprawić jakość demokracji. Po blisko piętnastu latach badań zdaliśmy sobie sprawę, że zmiany ordynacji wyborczych postrzegane jako zasadnicze nie mogą zmienić sytuacji w stopniu zauważalnym dla obywateli.

Dość trudno nie zauważyć, kiedy zmieniona zostaje ordynacja większościowa na proporcjonalną.

To jest oczywiście widoczne. Ale zmiana zachowań wyborczych i postaw polityków, jakości życia politycznego, zadowolenia obywateli z polityki i polityków przeważnie nie jest widoczna. Bo to nie instytucje decydują o jakości życia politycznego. Na przykład do niedawna powszechnie sądzono, że w systemie większościowym z okręgami jednomandatowymi silniejsze są związki między parlamentarzystą i jego wyborcami.

żA nie są?

Jeśli są, to w niewielkim stopniu. Lepiej jest mówić o łagodnej tendencji niż o prawidłowości. W systemach większościowych wyborcy mają nieco bardziej intensywne kontakty ze swoimi parlamentarzystami i nieco lepiej ich rozpoznają, ale jednocześnie nieco gorzej oceniają wiedzę polityków o tym, co myślą zwykli ludzie i są trochę mniej zadowoleni z tego, jak działa demokracja.

Czyli wbrew oczekiwaniom system większościowy jest bardziej frustrujący dla obywateli.

Na to wychodzi. Badania empiryczne podważają też powszechne intuicje w odniesieniu do frekwencji wyborczej. Susan Banduci i Jeffrey Karp stwierdzili, że im bardziej proporcjonalny jest system wyborczy, tym większe jest prawdopodobieństwo wysokiej frekwencji. Ale jednocześnie im więcej partii reprezentowanych jest w parlamencie i im szersze są koalicje rządzące, tym większa jest absencja wyborcza.

Czyli nie system wyborczy jest kluczem do wyższej frekwencji, ale zdolność partii do uzyskiwania wysokiego poparcia.

Oczywiście. Bo jeśli system wyborczy sztucznie ogranicza liczbę partii parlamentarnych, to wielu wyborców sądzi, że i tak nie będą mieli reprezentacji, która im odpowiada, więc po prostu nie idą na wybory. Podobnie jest z przekonaniem, że politycy wybrani bezpośrednio w okręgach jednomandatowych lub w wyborach prezydenckich są bardziej przewidywalni. Rzeczywiście silna prezydentura, silny premier, wybrani większościowo parlamentarzyści zwykle są odrobinę bardziej przewidywalni. Ale znów – tylko odrobinę. Te odrobiny nie robią istotnej różnicy z punktu widzenia jakości sprawowanej władzy ani z punktu widzenia odczuć obywateli.

To znaczy, że zmiana instytucji nie ma wielkiego sensu.

Na ogół nie. Jest tylko jeden zawsze efektywny mechanizm. To jest próg wyborczy. On zawsze ułatwia sprawne rządzenie krajem, bo mechanicznie zmniejsza liczbę małych partii w parlamencie.

W Polsce to się sprawdziło w ograniczonym zakresie. Duże partie biorą kandydatów planktonu na swoje listy, więc wciąż mamy w Sejmie kilkuosobowe kółka. Czym bliżej następnych wyborów, tym tych kółek jest więcej.

Czyli kultura ograniczyła skuteczność instytucji. W innych krajach próg jednak zwykle prowadzi do wyraźnej koncentracji.

Dla mnie ciekawsze są zasadnicze zmiany instytucjonalne.

Nasze pozornie paradoksalne odkrycie polega właśnie na tym, że zasadnicze zmiany instytucjonalne nie bardziej zmieniają rzeczywistość niż drobne adaptacje, a tak czy inaczej efekt jest mało istotny.

A jednak są kraje takie jak Japonia czy Nowa Zelandia, które przeprowadziły zasadnicze zmiany porzucając system większościowy na rzecz proporcjonalnego.

Oczywiście. Nowa Zelandia zmieniła tak zwany westminsterski system większościowy, który był pozostałością po rządach brytyjskich, na niemiecki mieszany wariant systemu proporcjonalnego. Spodziewali się, że w rezultacie uzyskają system polityczny podobny do istniejącego w Niemczech. Ale się zawiedli. Okazało się, że nie można przenieść systemu z jednego kraju do drugiego. Te same instytucje w każdym kraju działają inaczej.

Bo kultura jest inna?

Bo przeszłość tworzy kształt przyszłości. Ludzie starają się tak używać nowych zasad gry, by w istocie wciąż grać grę, do której przywykli.

Przyzwyczajenie jest naturą systemu politycznego bardziej niż formalne instytucje?

Oczywiście. Żadne prawo nie działa samo przez się. Wszystkie przepisy muszą być interpretowane. Prawo karne jest interpretowane przez sądy. Prawo wyborcze interpretuje praktyka polityczna. Jeśli na przykład zmusi pan rozdrobnioną elitę polityczną do podporządkowania się regułom wyborów większościowych, znajdzie ona takie interpretacje, które w istocie pozwolą jej dalej działać po staremu.

Ale w systemie jednomandatowych okręgów wyborczych mali raczej nie mają szansy się prześlizgnąć.

To jest ciekawa kwestia. W Rosji i na Ukrainie zastosowano system mieszany podobny do niemieckiego. Połowa parlamentów była wybierana w okręgach jednomandatowych, a druga połowa w wyborach proporcjonalnych. Wszyscy się spodziewali, że okręgi jednomandatowe będą sprzyjały zmniejszeniu liczby partii w parlamencie i że wytworzy się coś na kształt tradycyjnego brytyjskiego systemu partyjnego. Stało się na odwrót. W każdym okręgu lub regionie tworzyły się inne lokalne ugrupowania reprezentujące interesy lokalnych układów. To jest jeden z przypadków, który w badaniach porównawczych pozwolił postawić tezę, że brytyjski efekt okręgów jednomandatowych można uzyskać tylko pod warunkiem, że wcześniej – jak w brytyjskiej tradycji – istnieje silny system dwupartyjny. W przeciwnym razie okręgi jednomandatowe mogą prowadzić do rozdrobnienia sceny politycznej.

Ale jeżeli system dwupartyjny istnieje, to okręgi jednomandatowe powinny dobrze go konserwować.

 To nie jest oczywiste. Nawet w Wielkiej Brytanii. Kiedy w siłę rosną tam separatystyczne partie Irlandii Północnej, Szkocji albo Walii, system dwupartyjny się kruszy.

A poza tym Brytyjczycy mają już w parlamencie trzy duże partie ideologiczne – Laburzystów, Konserwatystów i Liberałów.

W sumie mają przeszło dziesięć partii parlamentarnych. Dominują dwie wielkie partie, ale ich dominacja słabnie.

Myśli pan, że możemy doczekać się rządów koalicyjnych w Londynie?

Oczywiście.

Dla zwolenników okręgów jednomandatowych jako sposobu uzdrowienia polityki w Polsce byłaby to wiadomość najgorsza z możliwych.

Ale polski problem nie wynika ze złych instytucji. Instytucje macie dobre i nowoczesne.

To gdzie jest źródło problemu?

Polskim problemem są głównie elity polityczne.

Czyli?

Przede wszystkim brak stabilnych partii. Elity nie tworzą trwałych organizacji. Sensowna reforma powinna dotyczyć kultury politycznej, nie instytucji państwa.

Ale z setek analiz od Maxa Webera do Roberta Putnama doskonale wiadomo, że nic nie jest tak oporne na projektowane zmiany, jak kultura życia publicznego.

Oczywiście. Tym bardziej trzeba tego nieustannie próbować. Ale zmiana ordynacji to ślepa uliczka. Przez ostatnie 20 lat przynajmniej trzy razy istotnie zmienialiście w Polsce ordynację wyborczą. Czy dzięki temu uzyskaliście tę jakość polityki, o którą wam chodzi? Czy kolejne parlamenty są dzięki tym zmianom znacznie lepsze? Liczba partii w Sejmie jest mniejsza. Ale czy obywatele są dużo bardziej zadowoleni z działania demokracji? Tylko dwie partie przetrwały od początku – PSL i lewica pod kolejnymi nazwami. A nie można mieć dobrej demokracji, jeśli się nie ma stabilnego systemu partyjnego.

Ludzie są w dużym stopniu ci sami.

Co z tego, kiedy reprezentują coraz to inne programy. Jak wyborca ma się w tym zamieszaniu połapać i dokonać sensownego wyboru?

Tak jak typowy ponowoczesny konsument, który w sklepie zwykle wybiera to, co nowe, bo wszystko, czego próbował, go rozczarowało.

To nie jest dobra analogia. Konsument może się kierować zachcianką. Wyborcy potrzebują zaufania do tych, których wybierają jako reprezentantów swoich oczekiwań wobec państwa. A zaufanie buduje się stopniowo poprzez doświadczenie. To wymaga czasu, w którym wyborcy przekonują się, że jakaś grupa polityków skutecznie, kompetentnie, uczciwie reprezentuje ich poglądy, interesy, potrzeby. To się nie może dokonać, jeżeli ci sami ludzie występują pod coraz to nowymi szyldami i programami. Gdybym był Polakiem, miałbym wielki problem z podjęciem decyzji, na którą partię głosować. I na pewno nie byłbym zadowolony z wyboru, który politycy mi oferują.

To co pana zdaniem powinno się robić, żeby demokracja stała się bardziej satysfakcjonująca?

To jest pytanie na Nobla. Ale może powinno się zacząć od utrudnień w tworzeniu nowych partii, żeby wymusić stabilizację systemu partyjnego.

Takie narzędzie już mamy. Partie parlamentarne dostają ogromne dotacje, które dają im zasadniczą przewagę nad partiami, które dopiero powstają.

To z czasem powinno zadziałać. Chociaż z drugiej strony zamknięcie dostępu do sceny politycznej grozi kartelizacją polityki, czyli rodzajem zmowy tych, którzy już mają w niej swoje miejsce. To z pewnością nie jest bardzo demokratyczne ani liberalne. Naprawdę istotne pytanie dotyczy tego, jak przekonać polskich polityków do tworzenia dużych i trwałych partii. Historia AWS czy ostatnio LiD dobrze pokazuje, że sam przymus instytucjonalny tutaj nie wystarcza.

A są jakieś inne narzędzia?

Żadne instytucje nie pokonają kultury. Niech pan spojrzy na Włochy. Niedawno przeszły głęboką zmianę instytucjonalną, z którą powszechnie wiązano nadzieję na zasadniczą poprawę. A wciąż mają ten sam polityczny bałagan.

Może to nie kultura wygrała, tylko reforma była nieodpowiednio skrojona?

Mam wrażenie, że kultura jest tu pojęciem zbyt ogólnym. Kiedy się myśli o systemie politycznym i jego reformie, trzeba zacząć od analizy rozkładu interesów. W przypadku Włoch kluczową rolę grają różnice regionalne, lokalne interesy, więzi i kultury. Kolejny raz nie udaje się pokonać tego splotu za pomocą reform instytucjonalnych.

 A czy mając przegląd tego, co od kilkudziesięciu lat dzieje się w kilkudziesięciu krajach, może pan wskazać jakiś przykład reformy systemu wyborczego, która się zakończyła sukcesem, czyli przyniosła skutki, o które chodziło reformatorom i stworzyła dobry system polityczny?

...Do głowy przychodzi mi tylko całkiem paradoksalna odpowiedź. Na ogół dobrze się sprawują te systemy wyborcze, które nie są zasadniczo zmieniane. Wygląda chyba na to, że im dłużej jakiś system instytucjonalny działa, tym lepiej się sprawdza. W Niemczech ostatnią istotną zmianę wprowadziliśmy 55 lat temu – w 1953 r. W roku 1949, kiedy odbyły się pierwsze powojenne wybory, mieliśmy 5-procentowy próg liczony na poziomie landów. Jeśli lista jakiejś partii zdobyła 5 proc. w jakimś landzie, to jej przedstawiciele z tego landu trafiali do Bundestagu. To spowodowało, że w Bundestagu było kilkanaście silnych lokalnych partii. W następnych wyborach próg zaczął obowiązywać na szczeblu federalnym. Żeby się znaleźć w Bundestagu, partia musiała uzyskać 5 proc. w całej Republice Federalnej. To stworzyło system trójpartyjny. Ale też nie na zawsze. Bo zmieniał się układ interesów, a wraz z nim także system partyjny. Po 30 latach, w  1983 r., do Bundestagu trwale weszła czwarta partia – Zieloni. Stało się tak dlatego, że duża część społeczeństwa za sprawę najważniejszą uznała zrównoważony rozwój. A teraz mamy już w Bundestagu piątą partię – tak zwaną lewicę – która reprezentuje głównie przegranych w procesie zjednoczenia. To dobrze pokazuje, że zmiana układu sceny politycznej wynika bardziej ze zmiany politycznych problemów, napięć, interesów niż ze zmian instytucjonalnych.

We Francji zmiany instytucjonalne ustabilizowały scenę polityczną.

Częściowo. Ale czy to znaczy, że Francuzi są zadowoleni z francuskiej polityki? Przecież Sarkozy wygrał ostatnie wybory głównie dlatego, że obiecywał zasadnicze zmiany. A teraz jego popularność radykalnie spadła dlatego, że ich nie wprowadza. Francuski system wymusza zawieranie przez partie koalicji w drugiej turze wyborów. To sprzyja także późniejszej kooperacji partii bliskich sobie ideologicznie i być może prowadzi w stronę systemu dwupartyjnego. Przynajmniej można powiedzieć, że w wielu krajach zapewne by prowadziło. Ale we Francji sytuacja jest taka, że nawet jeżeli Partia Socjalistyczna zdecyduje się poprzeć w drugiej turze komunistów tam, gdzie w pierwszej turze ich kandydat uzyskał lepszy wynik, to jeszcze nie znaczy, że lokalne struktury socjalistyczne rzeczywiście to zrobią. Partia sobie, a lokalni działacze sobie.

 Z powodu personalnych emocji?

Z powodu indywidualizmu.

Japończycy nie mają chyba problemów z indywidualizmem. A też nie bardzo sprawdził im się system większościowy.

...który dostali w spadku po Amerykanach. Ich problem polegał na tym, że rządząca od 1955 r. Partia Liberalno-Demokratyczna niezwykle skutecznie budowała lokalne koalicje w poszczególnych okręgach, uzyskiwała miażdżącą przewagę w parlamencie i faktycznie zbudowała coś na kształt systemu parajednopartyjnego. W zakonserwowanym systemie politycznym spetryfikowała się także sama partia rządząca. Elita partyjna zamknęła się i była skupiona głównie na utrzymaniu stanu rzeczy.

Więc jak to się stało, że ordynacja została zmieniona?

Kolejne skandale i wieloletnia stagnacja doprowadziły do napięć wewnątrz samej partii. Powstała partyjna kontrelita, która uważała, że zmiana ordynacji pozwoli jej doprowadzić do zmiany przywództwa, które uformowało się w rodzaj politycznego gangu. Zmiana ordynacji na proporcjonalną pozwoliła w jakimś stopniu osłabić istniejące więzi, dzięki czemu nowi ludzie dostali się do kierownictwa. Ale trudno powiedzieć, żeby dzięki temu system stał się naprawdę otwarty czy drożny.

Nie ma pan wrażenia, że rosnąca rola wielkich, narodowych mediów i masowej reklamy politycznej zmniejsza różnice między systemami większościowymi i proporcjonalnymi, bo tak czy inaczej uwaga wyborców skoncentrowana jest na narodowych liderach partyjnych?

To zależy od struktury więzi i interesów. Jeżeli w jakimś kraju istnieją silne interesy lokalne, regionalne, etniczne, to skutki działania systemu większościowego pozostają widoczne mimo skoncentrowania przez media uwagi opinii publicznej na poziomie centralnym. Szkoci będą realizowali swoje interesy bez względu na to, co piszą centralne brytyjskie dzienniki lub o czym mówi BBC z Londynu.

Ale im bardziej kraj jest jednorodny, tym większy będzie wpływ centralnych krajowych mediów. Jakkolwiekby wyglądał rynek medialny, jakie by były ramy instytucjonalne, czego by sobie nie życzyli politycy czy ustawodawcy, system polityczny zawsze będzie się spontanicznie dostosowywał do obyczajów, wyznawanych wartości i istniejącej sieci interesów. Tego się zmienić nie da. W najlepszym razie dobrze zaplanowany system może odrobinę osłabić to, co w rzeczywistości jest złe, lub wzmocnić to, co dobre. Jakichkolwiek radykalnych sztucznych czy sztywnych formalnych ram byśmy nie wymyślili, rzeczywistość zawsze się przez nie przeleje.

rozmawiał Jacek Żakowski


Prof. Hans-Dieter Klingemann, wykładowca na Freie Universität Berlin, związany też z wieloma innymi ośrodkami naukowymi, jest jednym z najwyżej cenionych współczesnych politologów. Wraz z Ronaldem Inglehartem współtworzył Światowe Badanie Wartości oraz jego europejski odpowiednik. Współtworzył też między innymi Comparative Study of Electoral Systems – światowy program badań systemów wyborczych. Istniejący od 1994 r. CSES działa obecnie w 33 krajach, między innymi w Polsce (za polską część odpowiada prof. Radosław Markowski).

 

Źródło: Polityka - nr 22 (2656) z dnia 31-05-2008; s. 24

Komentarze (0)

Zapisz się do kanału RRS tego komentarza

Pokaż/Ukryj Komentarze

Napisz komentarz

pomniejsz | powiększ obszar

Poprawiony: poniedziałek, 08 marca 2010 20:31