O usprawnieniu demokracji słów kilka
Marcin Gerwin   
piątek, 05 sierpnia 2011
Na stronie prezydenta Bronisława Komorowskiego pojawił się już ostateczny projekt ustawy w sprawie wzmocnienia udziału mieszkańców w działaniach samorządu, jest on dostępny TUTAJ. O ile sam kierunek, by mieszkańcy mieli większe możliwości wpływania na to, co dzieje się w sprawach ich miast czy gmin wiejskich, jest oczywiście bardzo dobry i nie budzi wątpliwości, to już przyjęte rozwiązania owszem.

Uprawnienia obywateli

Konsultacje społeczne, to temat bardzo nam bliski, z ciekawością zajrzałem więc do rozdziału, który je przedstawia. Już na samym początku w zdumienie wprawił mnie zapis, zgodnie z którym „osoby niebędące mieszkańcami lub inne podmioty mogą uczestniczyć w konsultacjach, jeżeli realizacja ich ważnych interesów następuje na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje” (art. 5.3). Wygląda na to, że prawo udziału w głosowaniu w sprawach Sopotu mieliby mieć nie tylko mieszkańcy Sopotu, lecz również Gdańska, Gdyni lub Białegostoku, a także firmy, w tym również te międzynarodowe. Jeżeli odbywałyby się konsultacje społeczne w sprawie tego, czy na Monciaku mogą mieć swoje siedziby banki, to prezesi tych banków mogliby nie tylko zabierać głos podczas debaty, lecz także wypełnić końcową ankietę, wpływając na wynik konsultacji. Ustawa mówi bowiem wyraźnie o „udziale podmiotów”, a nie o prawie do zabrania głosu w dyskusji, co akurat byłoby uzasadnione.

Organizację konsultacji powierzono prezydentowi i choć mieszkańcy mają prawo zgłaszania wniosku o przeprowadzenie konsultacji, to zabrakło określenia terminu, w jakim prezydent musi rozpatrzyć ten wniosek. Nie mając ustawowego terminu prezydent będzie mógł trzymać go dowolnie długo w szufladzie, co czasem może być mu  na rękę. Jeżeli bowiem konsultacje miałyby dotyczyć jakiejś inwestycji, to przeciągnięcie ich w czasie może sprawić, że na zmiany w inwestycji może być już za późno, a konsultacje z mieszkańcami nie zniweczą planów prezydenta. Ustawa nie określa, ile podpisów mieszkańców będzie trzeba zebrać pod wnioskiem, będzie mogła to ustalić lokalnie rada miasta. Felerem ustawy jest to, że określenie progu liczby podpisów, po zebraniu których przeprowadzenie konsultacji jest obowiązkowe, nie jest wymagane, lecz jedynie sugerowane (art. 8.3.2). Szkoda, bo jest to ważne. Dzięki temu ani prezydent, ani rada miasta nie mieliby możliwości odrzucenia wniosku mieszkańców o zorganizowanie konsultacji.

Doradcy prezydenta uparli się, by każde miasto musiało uwzględnić w lokalnym regulaminie konsultacje przez internet (art. 8.2.5). Lobbowała za tym jedna z organizacji pozarządowych, a że nie jest to dobre rozwiązanie, lecz pole do nadużyć, pokazała w Sopocie słynna sonda w sprawie zieleni na placu Przyjaciół Sopotu. Ale mam już pomysł na to, jak ten zapis w ustawie ominąć, więc w zasadzie nie ma sprawy (swoją drogą ciekawa to ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców, skoro mieszkańcy już na poziomie projektu ustawy zastanawiają się, jak ominąć jej niektóre zapisy).

Nowością, w stosunku do marcowej wersji projektu ustawy, jest to, że wysłuchanie publiczne ma odbywać się podczas sesji rady miasta lub spotkania komisji (art. 9.3), co powinno zapewnić na nim obecność radnych. Zniknął natomiast bardzo korzystny dla mieszkańców zapis, że z wysłuchania publicznego w sprawie projektu budżetu miasta prezydent musi sporządzić informację o tym, które uwagi mieszkańców uwzględnił, a które odrzucił i podać uzasadnienie. Z rozdziału 4 o interpelacji obywatelskiej usunięto z kolei określenie wymaganej liczby podpisów do złożenia wniosku (było 0,5% uprawnionych do głosowania) i zaproponowano to do rozstrzygnięcia na poziomie gminy. Z jednej strony OK, bo jest to przekazanie kompetencji na poziom lokalny, z drugiej jednak strony ustawa mogłaby bronić mieszkańców przed mało demokratycznymi skłonnościami prezydentów i radnych, którym zdarza się blokować aktywność mieszkańców uchwalając wysokie limity liczby podpisów – patrz przykład Gdańska, Łodzi lub Poznania w kwestii inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców.

Skoro o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej już mowa, to można było liczyć na to, że ustawa usprawni jej funkcjonowanie i że autorzy projektu ustawy zadbają o to, by próg podpisów nie był zbyt wysoki. Nic z tego. W wersji projektu ustawy z marca było to zapisane tak, że wszystko zaczynało się od grupy inicjatywnej, która liczyła co najmniej 15 osób. Dla złożenia projektu uchwały miała ona zebrać podpisy od 1% uprawnionych do głosowania, czyli dla Gdańska wychodziło ok. 3598 podpisów (dziś potrzebne jest 2000 podpisów i nikt jeszcze z tego prawa nie skorzystał, choć statut zmieniono w zeszłym roku). Jest co prawda w projekcie ustawy ustęp, który mówi o tym, że rada miasta może obniżyć ten próg, niemniej jednak istnieje ryzyko, że radni nie będą chcieli tego zrobić, a ustawa daje im amunicję, gdyż będą mogli mówić, że przecież ustawodawca wskazał taki próg, więc coś w tym musi być. Jak byłoby dobrze? Można na przykład określić w ustawie maksymalną liczbę wymaganych podpisów – nie więcej niż 1000 (i nie mniej niż 50) i pozwolić gminom dostosować ją lokalnie.

Autorzy ustawy poszli jednak w przeciwnym kierunku. W majowej wersji podniesiono próg do 2% uprawnionych do głosowania, następnie do 10%, a w ostatecznej wersji projektu z lipca jest to aż 15% uprawnionych do głosowania (!). To jeszcze nie wszystko, bo grupa inicjatywna, zamiast 15 osób ma liczyć 1% uprawnionych do głosowania. Jeżeli więc mieszkańcy Wrocławia, którzy nie mają dziś prawa inicjatywy uchwałodawczej, chcieliby skorzystać z rozwiązań zaproponowanych w ustawie, by przedstawić radnym swój pomysł na uchwałę, to muszą zebrać najpierw ok. 4988 podpisów dla grupy inicjatywnej, a potem w sumie ok. 74827 podpisów. Powodzenia! Co prawda odrzucenie projektu uchwały przez radnych pozwala inicjatorom uczynić sprawę, której dotyczy uchwała, przedmiotem referendum lokalnego, niemniej jednak cóż z tego, skoro próg podpisów jest tak ekstremalny (w Sopocie jest to dziś tylko 200 podpisów). Członkowie zespołu prezydenta tak bardzo zapędzili się w utrudnianiu mieszkańcom aktywności, że nie zauważyli najwyraźniej, że nawet do ogłoszenia referendum lokalnego wystarczy dziś zebrać podpisy od 10% uprawnionych do głosowania, a nie aż od 15%.

Ach, byłbym zapomniał – jak dużo czasu mają mieć mieszkańcy Wrocławia na zebranie ponad 70 tysięcy podpisów? 60 dni. Ile czasu ma natomiast mieć rada miasta Wrocławia, by poddać projekt uchwały mieszkańców pod głosowanie? 6 miesięcy. To dopiero nazywa się sprawiedliwość.

Ponadto, w projekcie ustawy przy inicjatywie uchwałodawczej wciąż brakuje kilku zapisów, które są bardzo przydatne z perspektywy mieszkańców, a mianowicie możliwości wnoszenia poprawek do projektu uchwały przez członków grupy inicjatywnej, jak również zniesienia konieczności składania drugiego podpisu pod projektem uchwały (zgody na przetwarzanie danych osobowych), co wymusza dziś ustawa o ochronie danych osobowych. To prosta poprawka, którą można by wprowadzić od ręki.

Zmiany ustrojowe

Oprócz spraw obywatelskich, w projekcie ustawy uregulowane zostały jeszcze inne kwestie, zaproponowano między innymi wprowadzenie konwentów powiatowych i zespołów współpracy terytorialnej. Autorzy ustawy postanowili także jeszcze bardziej wzmocnić pozycję prezydentów miast, co z perspektywy usprawniania demokracji w Polsce jest krokiem w tył. Zaproponowano, by odebrać radzie miasta prawo do stanowienia we wszystkich sprawach dotyczących gminy (art. 69.9 a) i ograniczyć jej możliwości działania jedynie do listy spraw określonych w ustawie. W marcowej wersji projektu ustawy był jeszcze ustęp, zgodnie z którym rada miasta mogła podejmować uchwały „w sprawie przystąpienia do realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym nie uregulowanych przez odrębne ustawy oraz określenia sposobu realizacji takich zadań”, czyli wszystkiego. Z wersji lipcowej ten ustęp zniknął, co znacząco ogranicza zakres uprawnień rady miasta.

Do tej pory było tak, że zadaniem rady miasta było podejmowanie decyzji w sprawach miasta, a zadaniem prezydenta było ich wykonywanie. Ustawa o samorządzie gminnym określa to dziś w taki sposób: „organem wykonawczym gminy jest wójt.” W ustawie prezydenta Komorowskiego zaproponowano w tym punkcie drobną, acz istotną zmianę. Ma on teraz brzmieć tak: „Wójt jest organem wykonawczym i zarządzającym gminy.” Dodanie tego drugiego przymiotnika to nie jest jedynie detal. Oznacza on bowiem, że prezydent zyskuje możliwość faktycznego zarządzania miastem, oprócz wykonywania uchwał powierzonych mu przez radę miasta. Podkreśla to jeszcze jeden ustęp, zgodnie z którym: „Wójt wykonuje zadania należące do samorządu gminy, nie zastrzeżone na rzecz rady gminy” (art. 69.20 a).

Jakby tego było mało, prezydenci miast mają mieć możliwość kandydowania do senatu. Oznacza to, że prezydent Sopotu, Poznania czy Gdańska mógłby być jednocześnie senatorem i wpływać na stanowienie prawa, z którego sam by potem korzystał jako prezydent miasta, co nijak się ma do zasady trójpodziału władzy. Moja propozycja jest więc taka, by oprócz mandatu senatora, prezydenci miast mogli zostawać również ambasadorami i wyjeżdżali na odległą placówkę. Najlepiej od razu na całą kadencję.

Jeżeli prezydent Komorowski chciałby usprawniać demokrację na serio, to zmiany powinny iść dokładnie w przeciwnym kierunku – należałoby wzmocnić radę miasta, która jest organem kolegialnym, a nie jednoosobowym caratem, i ograniczyć uprawnienia prezydenta, od odebrania mu inicjatywy uchwałodawczej aż po zniesienie funkcji prezydenta w ogóle (co byłoby idealne).

Rada miasta wciąż ma nie mieć możliwości zatrudniania pracowników w biurze rady miasta i nadal ma to robić prezydent. Rada miasta będzie mogła jedynie określać wymagane kwalifikacje pracowników, jednak wybierać spośród kandydatów ma ich już prezydent. To trochę tak, jak gdyby o wyborze pracowników dla firmy Google miał decydować zarząd firmy Facebook. Prezydent może być przecież z całkowicie innej opcji politycznej niż większość radnych. Plusem jest natomiast umożliwienie przewodniczącemu rady bezpośredniego zamawiania ekspertyz lub opinii prawnych na potrzeby rady. Dziś przewodniczący rady musi prosić o to prezydenta, który może mu odmówić.

Referenda lokalne

Dużym zaskoczeniem są natomiast zmiany, które są proponowane w ustawie o referendum lokalnym. Niektóre z nich są na tyle korzystne dla mieszkańców, że aż dziw, że przetrwały do ostatecznej wersji projektu ustawy i nie zostały gdzieś po drodze storpedowane. Zostało bowiem zaproponowane, by… całkowicie znieść wymóg frekwencji w referendum (art. 87.6). Dotychczas było tak, że referendum lokalne było ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30 % uprawnionych do głosowania, co sprawiało, że mieszkańcy szli oddać głos, jak na przykład w sprawie przebudowy rynku w Przemyślu, a potem się okazywało, że i tak referendum jest nieważne, bo wzięła w nim udział zbyt mała liczba głosujących. Teraz referendum ma być ważne niezależnie od tego, ilu mieszkańców wzięło w nim udział, co powinno działać mobilizująco na mieszkańców. Autorzy ustawy nie zapomnieli jednak o prezydentach miast i radnych i zabezpieczyli ich interes. Podniesiony został bowiem próg  frekwencji dla referendum odwoławczego – dotąd dla odwołania prezydenta lub rady miasta wymagane było, aby w referendum wzięło udział nie mniej niż 3/5 liczby osób głosujących w wyborach.  Teraz ma to być „nie mniej osób, niż wzięło udział w wyborach”, co czasem może być albo bardzo trudne, albo wręcz niemożliwe do osiągnięcia.

Dobrym pomysłem jest z kolei to, że rada miasta będzie mogła sama obniżyć liczbę podpisów, które wymagane są pod wnioskiem o zorganizowanie referendum. Dzięki temu referenda lokalne mogłyby odbywać się częściej i mieszkańcy mieliby możliwość realnego decydowania w sprawach miasta. Koszt przeprowadzenia referendum w Sopocie nie jest duży, jest to ok. 60 tys. zł. Autorzy projektu ustawy nie wprowadzili jednak spotkań mieszkańców przed referendum (deliberacji), więc może to być trochę podejmowanie decyzji na ślepo. Doczekaliśmy się natomiast karencji, czyli 2-letniego okresu po przeprowadzeniu referendum, po którym ani prezydent, ani rada miasta nie może podejmować działań sprzecznych z wynikiem referendum (chyba że działania takie są konieczne w związku ze zmianą przepisów prawa lub wynikają z rozstrzygającego wyniku kolejnego referendum). Teraz tak nie jest, radni mogą przyjąć uchwałę zgodną z wolą mieszkańców wyrażoną w referendum, a następnego dnia ją uchylić. Oczywiście, narażają się wówczas na gromy ze strony mieszkańców, jednak wszystko będzie zgodnie z prawem.

Projekt ustawy prezydenta Komorowskiego ma swoje plusy i dobrze, że w ogóle zajęto się kwestią usprawniania demokracji. Potraktujmy to jako pierwszą próbę, bo przecież projekt ustawy dopiero trafi do Sejmu, gdzie wciąż jeszcze może ulec zmianie. A poprawek jest do wprowadzenia całe mnóstwo i dobrze, że są w tym roku wybory, bo może posłowie będą starali się zadbać o rozwiązania bardziej korzystne z perspektywy mieszkańców.




Marcin Gerwin

Dr Marcin Gerwin
jest z wykształcenia politologiem, współzałożycielem Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej

Tekst ukazał się 24 lipca br. na stronie internetowej Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej,  publikujemy go za zgodą autora w całości.

Komentarze (1)

Zapisz się do kanału RRS tego komentarza

Pokaż/Ukryj Komentarze
hmm
"Wygląda na to, że prawo udziału w głosowaniu w sprawach Sopotu mieliby mieć nie tylko mieszkańcy Sopotu, lecz również Gdańska, Gdyni lub Białegostoku, a także firmy, w tym również te międzynarodowe."

Tia, inni mogą mieć inne zdanie, więc koniecznie należy zabronić im udziału w dyskusji...

"Jest co prawda w projekcie ustawy ustęp, który mówi o tym, że rada miasta może obniżyć ten próg, niemniej jednak istnieje ryzyko, że radni nie będą chcieli tego zrobić, a ustawa daje im amunicję, gdyż będą mogli mówić, że przecież ustawodawca wskazał taki próg, więc coś w tym musi być. "

Np. to, że zbyt niski próg umożliwi garstce osób skuteczne zmasakrowanie jakiejkolwiek pracy, poprzez zalew projektów (mogą być totalnie bezsensowne)? Nie ma to jak obywatelski atak typu DDoS :-).

Lolkowa rada na dziś: "Jeśli chcemy być powaznie traktowani to nie puszczajmy się poręczy i nie odpływajmy zbyt daleko w fantazje" :-).

Przesyłam pozdrowienia i ukłony
lolek , 05 sierpień 2011

Napisz komentarz

pomniejsz | powiększ obszar

Poprawiony: sobota, 06 sierpnia 2011 13:51