Same wartości demokratyczne nie wystarczają – o badaniach konsultacji społecznych
Magda Dobranowska-Wittels (www.ngo.pl)   
środa, 10 sierpnia 2011




Za zgodą wydawców publikujemy zamieszczoną 28 lipca br. na portalu NGO rozmowę Magdy Dobranowskiej-Wittels z dr. Przemysławem Sadurą  na „modny” temat konsultacji społecznych. Ściślej – na temat wyników badań nad konsultacjami społecznymi. Praktyków one raczej nie zaskakują..



Konsultacje społeczne wydłużają proces podejmowania decyzji, ale mogą pomóc w znalezieniu innowacyjnych rozwiązań, sprawić, że obywatele odciążą administrację, podejmując się wykonania określonych działań, wreszcie – mogą ją skłonić do lepszej pracy. Z dr. Przemysławem Sadurą rozmawiamy o raporcie „Badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych”.



Jaki Pana zdaniem – jako praktyka i teoretyka zajmującego się konsultacjami społecznymi – obraz wyłania się z raportu „Badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych”, opracowanego przez Pracownię Badań i Innowacji Społecznych Stocznia oraz SMG/KRC?

Przemysław Sadura: Panoramiczny. Do tej pory nikt na tę skalę nie badał konsultacji społecznych. Jest to temat coraz bardziej popularny, coraz więcej się mówi o partycypacji obywatelskiej, ale nikt nie zweryfikował jakości instytucji prawnych, które mamy w systemie, a które służą włączaniu obywateli w proces podejmowania decyzji. Badacze SMG/KRC i Stoczni zmierzyli to na różnych poziomach samorządu w całym kraju, od strony administracji, organizacji pozarządowych i od strony samych obywateli. Myślę, że to jest obraz rzetelny. To znaczy: taka jest prawda, czasami naga, o konsultacjach społecznych.

Zastanawiam się, czy w ogóle jest co badać? Oprócz tego, że temat robi się coraz popularniejszy, mam wątpliwości, czy konsultacje są stosowane w praktyce?

Są stosowane, bo muszą być. Mamy Ustawę o samorządzie terytorialnym, która wprowadziła konsultacje społeczne obligatoryjnie w kilku konkretnych przypadkach. Pod koniec lat 90. i w pierwszej dekadzie XXI wieku uchwalono kolejne akty prawne, które wprowadzają wymóg konsultacji w sferze ochrony środowiska, polityki społecznej, współpracy z organizacjami społecznymi, więc zasada partycypacji jest wdrażana...

Raczej „zapisywana”...

Tak to jest z zapisami formalnymi, że często są realizowane w sposób fasadowy, byle zgodnie z procedurą. Różnicę między rzeczywistością prawną a realiami obywatelskimi dobrze obrazuje przypadek dostępu do informacji publicznej. Kiedyś przeprowadzałem monitoring funkcjonowania Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Punktem wyjścia był raport Najwyższej Izby Kontroli, która skontrolowała funkcjonowanie tej ustawy. Generalnie wnioski były dobre: urzędnicy nie odmawiają dostępu do informacji publicznej. Stwierdzono tak m.in. na podstawie tego, że każda odmowa ma formę decyzji administracyjnej, a takich przypadków było niewiele. Ale ileż to razy się zdarza, aby urzędnik odnotował, że przyszli obywatele z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej? Sporadycznie. Zrobiliśmy badanie. Wysłaliśmy badaczy, którzy występowali incognito: udawali obywateli i składali wnioski o dostęp do informacji publicznej. Okazało się, że istnieje cała sfera interakcji między obywatelem a urzędnikiem, „nie notowana” na papierze, która ma jednak charakter odmowy. Ktoś przychodzi, mówi, że chciałby się dowiedzieć np. ile zarabia wójt, czy burmistrz, a kiedy dostaje odmowę, nie otrzymuje nic na jej potwierdzenie. Formalnie więc wszystko się zgadza. Tak samo to wygląda z konsultacjami. Mają często charakter fikcyjny, polegają na zawieszeniu na stronie internetowej dokumentów, które mają być konsultowane. A czasami informacja o tym, że można coś skonsultować pojawia się tylko na tablicy informacyjnej w urzędzie. Zainteresowani obywatele mogą w określonym terminie złożyć swoje uwagi do dokumentacji. I tyle. W najlepszym razie te uwagi są zebrane na koniec w jakimś raporcie.

O tym, że konsultacje w Polsce nie są modelowe decyduje z jednej strony niewiedza czy nieumiejętność ich prowadzenia przez urzędników, a z drugiej strony – niechęć. Co jest trudniejsze do pokonania?

Jedno i drugie stanowi problem. Sam idealizm nie wystarczy. Fajnie, że pojawia się coraz więcej urzędników, którzy są pozytywnie nastawieni do konsultacji społecznych, ale przy braku wiedzy i właściwych narzędzi, to może się skończyć tym, że albo oni się szybko rozczarują, albo rozczarują ludzi, których na początku zarażą swoim entuzjazmem. Ale najczęściej przeszkodą rzeczywiście jest opór wobec konsultacji. Jego przyczyny mogą być różne w zależności od tego, czy mówimy o szeregowych pracownikach administracji, czy o decydentach. Wójtowie, burmistrzowie, czy prezydenci miast często widzą w konsultacjach zagrożenie dla przedstawicielskiej formy demokracji. Uważają, że skoro zostali wybrani, to mają mandat do kierowania życiem politycznym społeczności lokalnej i konsultacje społeczne nie są im potrzebne. Nie widzą szczególnej wartości w partycypacji obywatelskiej. Dobrze pokazały to badania prof. Pawła Swianiewicza, który porównywał postawy liderów samorządowych w kilku krajach Europy środkowo-wschodniej. Badał deklarowane przywiązanie do różnych wartości, np. efektywności, niezależności od centrum, demokracji. Polscy samorządowcy kładli przede wszystkim ogromny nacisk na efektywność. Dopiero potem było przywiązanie do niezależności od centrum, a na końcu wreszcie wartości demokratyczne. To pokazuje, jak mogą być odbierane mechanizmy konsultacji i partycypacji. Jeśli nie zwiększają efektywności, to samo to, że realizują wartości demokratyczne nie przekonuje nikogo.

A konsultacje zwiększają efektywność?

To nie jest taka prosta sprawa. Na pewno wydłużają proces podejmowania decyzji. O tym trzeba szczerze powiedzieć. Pytanie, jakie zastosujemy miary efektywności konsultacji. Konsultacje mogą się okazać bardzo kreatywne. Wielokrotnie widziałem jak podczas takich spotkań znajdowano rozwiązania, których nikt nigdy do tej pory nie brał pod uwagę. A niejednokrotnie okazywały się tańsze niż te planowane. Konsultacje jako mechanizm włączania obywateli mogą spowodować, że oni sami coś zaproponują, zrealizują jakieś działania, odciążając administrację. Jest kilkanaście aspektów, w których konsultacje mogą się okazać narzędziem efektywnym. Jeżeli uwzględnimy np. uprawomocnienie decyzji w opinii społeczności lokalnej, to z całą pewnością dobrze przeprowadzone konsultacje mogą zwiększyć legitymizację. Wreszcie mamy zyski długofalowe. Obywatele zainteresowani sprawami publicznymi mają wyższe oczekiwania wobec jakości usług publicznych i zmuszają administrację do lepszego działania, co w dłuższej perspektywie stanowi impuls rozwojowy.

Obecnie w Polsce można dostrzec dwa modele prowadzenia konsultacji. Jeden polega na tym, że w urzędzie jest wyodrębniony wydział, który się zajmuje organizowaniem tego procesu. Tak np. jest w Warszawie. Drugi – stosowany w większości samorządów – polega na tym, że za konsultacje społeczne odpowiadają pracownicy merytoryczni danego wydziału. Który z tych modeli jest lepszy? Który i gdzie się lepiej sprawdzi?

Od razu trzeba powiedzieć, że wyodrębnienie wydziału, biura albo nawet samodzielnego stanowiska ds. konsultacji społecznych jest możliwe tylko i wyłącznie w dużych miastach. Nie ma natomiast żadnej racji bytu w gminach wiejskich, w których bardzo często jedna osoba odpowiada za szereg różnych zadań. Czy to się sprawdza? Bardzo dużo zależy od kompetencji społecznych urzędnika. Prowadzenie konsultacji społecznych – obok procedur i metod, które się stosuje – to jest po prostu kontakt z ludźmi, otwartość i gotowość do słuchania, umiejętność zorganizowania spotkania z większą liczbą osób.

I jak z tym jest?

Wszystko zależy od tego, czy człowiek kierujący jednostką jest dobrym menedżerem i umie dostrzec osoby, które mają te kompetencje i kwalifikacje. Z tym nie jest dobrze. Konsultacje społeczne są traktowane jako niechciany obowiązek, który nie jest ani ważny, ani prestiżowy, a wiąże się z dodatkową robotą, więc podrzuca się je komuś jak kukułcze jajo. Konsultacji nie powinny prowadzić osoby nieprzygotowane. W raporcie z badania słusznie podkreślono znaczenie wprowadzania wiedzy o konsultacjach społecznych do nauczania przyszłych kadr administracji i szkolenie tych, którzy już pracują w administracji. Może za wcześnie oczekiwać, że konsultacje już teraz będą dobrze prowadzone?

Czy młodzi ludzie, kształcący się na kierunkach, po których mogą być zatrudniani w administracji, mają w programach tego typu elementy?

Nie bardzo. Taka oferta powoli się pojawia, ale okrężną drogą. Kojarzę bardzo wiele projektów realizowanych przez organizacje pozarządowe, finansowanych ze środków unijnych, które są poświęcone zagadnieniom z zakresu partycypacji obywatelskiej. Moim zdaniem nie tędy droga. To jest atrapa. Prawdziwe rozwiązanie to wprowadzić te zagadnienia do mainstreamu, do nauczania akademickiego. Przyszły lub już pracujący urzędnik powinien na studiach dowiadywać się, że na całym świecie, a przede wszystkim w Unii Europejskiej, zmienia się model administracji publicznej, wprowadzane są coraz dalej idące procedury włączania obywateli do współdecydowania. To by świadczyło o tym, że ta wiedza rzeczywiście jest przyswojona. Ona będzie w ten sposób legitymizowana. To naprawdę jest co innego, gdy takie wiadomości zdobywa się na uczelni, a nie podczas szkolenia przygotowanego przez organizację pozarządową.

Uczestniczył Pan w kilkunastu projektach konsultacyjnych w różnych miejscach Polski. Większość z nich polegała na tym, że do pewnego środowiska przyjeżdżała grupa ekspertów z zewnątrz, którzy organizowali konsultacje. Czy potem te doświadczenia konsultacyjne były kontynuowane przez tamtejszych mieszkańców?

Czasami trudno to stwierdzić. W jednej miejscowości w północno-wschodniej Polsce przeprowadziliśmy warsztat konsultacyjny dotyczący modernizacji głównej drogi. Po kilku tygodniach urząd miasta przeprowadził konsultacje społeczne dotyczące tej ulicy. Czy przeprowadził to wskutek naszej interwencji, czy i tak by to zrobił?

Mam duże wątpliwości dotyczące działalności „spadochroniarskiej” w stylu: przyjeżdża „ekipa szybkiego reagowania” z Warszawy, coś robi na prowincji i znika. Zaproponowaliśmy modelowe metody konsultacji poprzez warsztaty z mieszkańcami. Czy takie metody są dostosowane do lokalnych możliwości? Nie wydaje mi się, aby oni to powielili. Ale nam nie o to chodziło. Chcieliśmy pokazać coś „z wyższej półki”, żeby ludzie zobaczyli, że można zrobić coś ciekawego, wykorzystując określone narzędzia. Chociażby, żeby pomyśleli jak zmienić sposób rekrutacji na konsultacje. Jedną z podstawowych, często powtarzających się przyczyn niezadowolenia administracji z przebiegu konsultacji jest małe zainteresowanie mieszkańców. Podpowiadamy, że można rekrutować ich celowo, tak jak się to robi przy badaniach społecznych. Konsultacje są otwarte, wszędzie są ogłoszenia. Kto przyjdzie, to przyjdzie, ale warto jeszcze pozyskać grupę kilkunastu osób, które pojawią się na pewno. Można nawet spróbować wynagrodzić im czas poświęcony na te konsultacje. Urzędnicy mówią : „nie będziemy płacić obywatelom za to, że wezmą udział w konsultacjach, w końcu to my się trudzimy, żeby oni mogli decydować. Jeszcze mamy im za to płacić?”. Ale to nie muszą być pieniądze. Organizując warsztaty, korzystaliśmy z zasobów dostępnych na miejscu. Na przykład Ośrodek Sportu i Rekreacji –  nie znany, jeśli chodzi o ofertę, mieszkańcom – ma saunę, basen. Można uczestnikom konsultacji rozdać bilety do OSiR. To w zasadzie nic nie kosztuje władz miasta, ponieważ tych biletów nie trzeba wykupić, oferuje się je w ramach świadczonych usług publicznych. A jednocześnie jest to elementem promocji ośrodka wśród osób, które nie miały dotąd okazji z nim się zetknąć. Jeśli z całej naszej interwencji zostałby nawet tylko ten pomysł, uznałbym , że to już jest jakiś sukces.

Moim zdaniem, oprócz realizacji konsultacji przez badaczy, moderatorów zewnętrznych, opłacanych ze środków publicznych, unijnych, teraz bardzo ważne jest przygotowanie kadry do szkolenia urzędników w zakresie prowadzenia konsultacji. Tutaj rozegra się prawdziwa batalia o to, jak będą wyglądały mechanizmy konsultacyjne i jak będzie wyglądała partycypacja obywatelska w praktyce, ponieważ nigdy nie będzie ogromnego zapotrzebowania na takich specjalistów niezatrudnionych w administracji.

To byłby trzeci model podejścia do organizacji procesu konsultacyjnego, takie lotne brygady...

To jest bardzo dobry model, ale dla dużych miast. Małe samorządy w niewielkim stopniu będą mogły sobie na to pozwolić. Nie zobaczą w tym swoich korzyści. Chociaż zwłaszcza w trudnych, spornych kwestiach wynajęcie kogoś z zewnątrz jest jedynym sposobem, żeby nie wejść w konflikt. Nie ma szans na dobre konsultacje, gdy władza, która jest stroną sporu z mieszkańcami, sama je prowadzi. Wtedy wynajęcie niezależnych moderatorów może pozwolić osiągnąć jakieś rozwiązanie. Ale tutaj wracamy do zagadnienia: jaką miarą efektywności działania posługuje się samorząd? Samorząd myśli w sposób ekstensywny: mamy do zagospodarowania „darmowe” zasoby czasu i energii naszych pracowników, którzy są opłacani regularnie i ile byśmy im nie dorzucili obowiązków, to i tak nie podniesie to kosztów funkcjonowania. Jest to magiczny sposób na to, żeby konsultacje prawie nic nie kosztowały. Jak powiedzieć myślącemu tak burmistrzowi, że ma wydać kilka, czy wręcz kilkadziesiąt tysięcy złotych na przeprowadzenie procesu konsultacyjnego?

A za granicą jakie są modele?

Jesteśmy na innych etapach rozumienia kwestii partycypacji obywatelskiej. Za granicą, w Wielkiej Brytanii, w krajach skandynawskich, codziennością są akcje konsultacyjne w charakterze gier miejskich. Niesłychanie pomysłowe, kreatywne, przekraczające granicę między procesem administracyjnym, wydarzeniem kultury miejskiej a interwencją społeczno-socjologiczną. Od dawna normą jest organizowanie badań fokusowych, a powoli codziennością staje się np. prowadzenie badań etnograficznych, po to, żeby zrozumieć jak pochodzenie, kultura z której się wywodzą obywatele, czy ich grupy wpływa na to, jak rozumieją różne sprawy.

Moim zdaniem jednak trzeba być ostrożnym przy przenoszeniu takich wzorców do nas, aby nie dokonywać zmian w rządzeniu i myśleniu w sposób postkolonialny. Nie jest najlepszym pomysłem edukowanie urzędników zaczynające się od tego, że im mówimy „to robicie źle, a my przywieziemy Wam jako modernizatorzy dobre rozwiązania z Zachodu”. Aby wzmocnić partycypację obywatelską w Polsce, dobrze byłoby wykorzystać nasze własne zasoby. Odzyskać dla procesu konsultacji historię demokracji szlacheckiej, tych wszystkich sejmików, narad…

Za Rzeczpospolitą szlachecką ciągnie się zła sława „liberum veto”...

Trzeba odzyskać tę historię. Jesteśmy dumni z Okrągłego Stołu (w tym przypadku niesłusznie, bo nie opierał się on na szerokiej partycypacji obywatelskiej), porozumień sierpniowych (już lepiej), ale nieszczególnie widzimy związek między tymi wydarzeniami a odleglejszą przeszłością. Warto byłoby pokazać, że mechanizmy konsultacji to nie jest coś, co musimy importować, ale że mamy też naszą lokalną tradycję. W ten sposób można by wzmocnić rozumienie konsultacji po obu stronach.






Dr Przemysław Sadura – socjolog, wykładowca na Uniwersytecie Warszawskim, kierownik zespołu badań jakościowych w projekcie „Wiem jak jest” ; obecnie kieruje projektem konsultacyjnym prowadzonym przez Krytykę Polityczną w Warszawie, Gdańsku i Łodzi. Współzałożyciel Fundacji Pole Dialogu zajmującej się m.in. upowszechnianiem idei konsultacji społecznych.


Komentarze (0)

Zapisz się do kanału RRS tego komentarza

Pokaż/Ukryj Komentarze

Napisz komentarz

pomniejsz | powiększ obszar

Poprawiony: środa, 10 sierpnia 2011 01:32